【澳大利亚自然资源监管体系及对中国的借鉴意义】 澳大利亚的自然资源

　　【内容提要】中国的自然资源出口措施近年来屡屡造成贸易摩擦。2012年1月，WTO上诉机构发布了中国原材料案的最终裁决，认定中国对9种自然资源采取的出口税和出口配额措施违规。2012年3月，美欧日向WTO申诉，指责中国稀土出口限制措施违规。一方面，中国的自然资源出口管理措施频频遭到贸易伙伴的发难，另一方面，中国对自然资源的开采和生产过程监管不力也导致资源的浪费和环境的污染，因此中国有必要审视、整改对自然资源的监管措施。澳大利亚作为自然资源较为丰富的发达国家，在自然资源的监管方面积累了较为成功的经验，对其进行考察研究将有助于我们更好地构建和改善中国的自然资源监管体系。
　　【关键词】澳大利亚 自然资源 出口 投资 税收
　　【作者简介】上海WTO事务咨询中心法律政策分析部助理研究员
　　【中图分类法】X3
　　【文献标识码】A
　　【文章编号】1006-1568-(2012)05-0119-133
　　2009年6月23日，美国和欧盟向世界贸易组织（WTO）提出申诉，称中国对焦炭等9种自然资源采取出口配额、出口关税和其他价量控制，违反了中国加入WTO时的承诺和WTO规则。经过两年多的调查听证和抗辩，WTO专家组于2011年7月5日发布报告，裁定中国原材料出口限制措施违规，中国随后提出上诉。2012年1月30日，WTO上诉机构发布最终裁决，维持了专家组裁决的核心内容，即中国对多种原材料实施出口税和出口配额违背了WTO规则。中国在原材料案的败诉进一步激发了美欧等国挑战中国自然资源出口限制措施的野心。2012年3月13日，美欧日就中国对稀土的出口税、出口配额等措施在WTO提出磋商请求，目前该案仍在进行之中。
　　中国的自然资源出口措施屡屡遭到美欧等国发难，中国一方面在国际裁判场所应据理力争，切实维护自己的国家利益；但另一方面，我们也有必要反省自己的政策构架，是否在对外不违反国际规则的同时对内又实现了良好的治理。笔者认为，在自然资源监管体系方面，同是自然资源生产和出口大国的澳大利亚作出了较好的表率和榜样，值得我们学习和借鉴。本文拟从澳大利亚自然资源的出口、投资、税收管理方面进行综合介绍，并从中挖掘若干值得借鉴的经验。
　　一、澳大利亚自然资源分布状况和自然资源出口管理制度
　　澳大利亚是联邦共和国，有六个州和两个地区，分别是新南威尔士州、昆士兰州、南澳大利亚州、塔斯马尼亚州、维多利亚州、西澳大利亚州以及澳大利亚首都堪培拉特区和北领地。澳大利亚自然资源丰富，主要为矿产资源，是“坐在矿车上”的发达国家。
　　目前，澳大利亚的硬煤开采主要分布在新南威尔士、昆士兰以及南、西澳大利亚等州。褐煤主要产于维多利亚州。铁矿开采主要集中在西澳大利亚州和南澳大利亚州。采金业主要集中在西澳大利亚州。铝土矿开采主要集中在昆士兰州以及西澳大利亚州。铀矿开采主要集中在西澳大利亚州。石油开采主要集中在南澳大利亚州和昆士兰州。澳大利亚除石油外，其他自然资源产出主要都用来出口。
　　澳大利亚总体上对贸易持较为开放的态度，在进出口环节不设限制。澳大利亚对自然资源性产品并无特别的出口限制措施，自然资源性产品的出口监管参照一般的出口规定。
　　澳大利亚对出口产品不征收关税，且出口企业可就其已缴纳的商品和服务税（GST）申请退税，具体规定可见《1999年新税收制度法（商品和服务税）》。
　　澳大利亚对部分出口产品进行管制，主要依据《海关法》、《检疫法》、《危险废弃物（进出口规定）法》及其他法律法规。海关可根据这些法律法规对出口产品进行管制，但无权对州及地区的出口产品进行管制，除非联邦层面也和州及地区层面存在相同的立法。
　　澳大利亚对出口管制分为禁止出口和限制出口两种，禁止出口的产品为自杀装置，限制出口的产品包括：石棉、武器、生物制剂、猫狗皮毛制品、危险废物、鲸类动物、人体血液和组织、化学制剂、破坏臭氧层物质、伪造信用卡、色情产品、文化遗产、处方药、放射性物质、钻石、濒危物种（根据华盛顿公约的规定）、犬牙鱼、酒和白兰地等。限制出口的产品需得到相关部门审批方可出口。 如《1999年环境保护和生物多样性保护法》以及《2000年环境保护和生物多样性保护条例》规定澳大利亚环境和水资源部负责审批动植物出口。《1989年危险废物法（出口和进口条例）》规定澳大利亚环境和水资源部负责审批危险废物的出口。《1989年保护臭氧层和合成温室气体管理法》规定澳大利亚环境和水资源部负责破坏臭氧层产品的进出口。《1989年医疗用品法》及《1990年医疗用品法条例》规定澳大利亚健康老龄部下设的医疗用品管理局负责审批医疗用品的出口。《1958年海关条例（禁止出口）》规定澳大利亚总检察长负责审批涉嫌刑事犯罪产品的出口。
　　在对出口产品的管制中，除了铀等特种可裂变材料和钻石以外，澳大利亚未对任何自然资源性产品的出口设限。澳大利亚为履行核不扩散承诺，规定铀、贫化铀和钍以及特种可裂变材料只有当用于和平目的时才可出口。《1958年海关条例（禁止出口）》规定澳大利亚资源、能源和旅游部对铀等可裂变材料的出口进行管制，此类产品出口前需获得澳大利亚资源、能源和旅游部部长的许可，并取得澳大利亚辐射防护和核安全机构签发的矿产品出口许可证（Mineral Export Permit, MEP）。《1958年海关条例（禁止出口）》还规定原钻只能出口至加入金伯利进程证书制度的国家，原钻出口前也需事先获得澳大利亚资源、能源和旅游部部长的许可。
　　综上所述，澳大利亚对自然资源性产品的出口管制较为宽松，除了基于安全、国际承诺因素之外，对自然资源性产品的出口未设任何限制，且不征收出口关税。
　　二、澳大利亚自然资源投资管理制度
　　（一）一般投资自然资源管理制度
　　在对自然资源的管理上，澳大利亚实行联邦和州分权管理。联邦主要负责海上石油立法、环境立法以及对外投资等采矿业政策协调与发展相关的立法、限制矿产出口等。各州和地区管理各自司法管辖区内的矿业活动，包括土地产权，监管矿山运营情况，矿山安全、环境、健康，征缴权利金和税费等。各州和地区有各自独立的矿业立法。虽然各州规定略有不同，但基本制度类似。但要注意的是，根据《1946年核能（材料控制）法》，铀矿归澳大利亚联邦政府所有，不实行分权管理。