浅谈不动产统一登记机构的选择_不动产登记部门

　　[摘 要]2013年初中央政府确定的将推行不动产统一登记制度被学者称为“最有牙齿的制度之一”，不动产统一登记制度中统一的登记机构是非常重要的一环，文章比较考查了世界主要国家的统一登记机构的立法例，分析了我国现有的不动产登记机构的状况，综合国内学者的意见，提出我国应当选择的不动产登记机构的路径，以期对正在进行的统一不动产立法有所裨益。 　　[关键词]不动产；不动产登记；立法建议 　　2007年颁布施行的《物权法》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《物权法》实施以来建立统一的不动产登记制度学界呼声很高，2013年3月全国人大会上审议的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，相关部门也分别表示到2014年6月以前建立全国统一的不动产登记制度。①《物权法》虽已经实施近7年，我国仍然实行不动产多头登记制度。不动产统一登记制度中的“统一”是指统一立法根据、统一登记机构、统一登记程序、统一登记权属证书、统一登记效力。从既有法律经验来看，完整的不动产登记制度有三个构成要素：基础要素、程序要素和结果要素。其中，基础要素包括不动产登记机构和不动产登记簿，不动产登记机关主导着登记的进程，不动产登记簿反映登记的结果。没有这两个基础要素，则不动产登记没有实际意义。②因此，在建构我国的不动产统一登记制度时，确定科学合理的统一登记机构就显得特别重要。 　　一、域外不动产登记机构的主要立法例 　　（一）德国 　　德国的不动产登记机构是“土地登记局”，依德国《土地登记条例》第1条第1款规定：“不动产登记簿由地方法院（土地登记局）掌管。土地登记局对位于域内的地产有管辖权。”该法规定，地方法院就是土地登记局，负责制作土地登记簿管辖本区域内的土地。德国的法院体系分为基层法院、州法院、州高级法院和联邦高级法院，其土地登记局一般设在基层法院，管辖所在土地登记事务，职责包括：按规定批准土地登记事项、填写登记册、办理与登记有关的部门间的公务，履行职务时得依法自主进行，不受政府及上级法院的干预。德国土地登记局作为地方法院的组成部分，不是普通法院，也不是特别法院，其本质上是法院，但无对普通民事刑事案件管辖权，专职土地登记，登记行为结果与法院初审判决的效力相同。组成人员由法律工作者、行政管理人员和仲裁法官。 　　（二）日本 　　日本的土地等不动产登记机关设在法务省内的民事局之下，称登记所，有法务局、地方法务局、支局、派出所四种形式。全国设8个法务局，另外设有地方法务局、支局派出所、登记所若干。法务局负责不动产登记及商业登记、户籍管理、刑事管理等，法务局直属中央，地方政府无权设置法务机构。法务局长由法务大臣任命，不实行任期制。不动产登记业务由登记官依《不动产登记法》规定办理，各登记所依规模设登记官。 　　（三）英国 　　英国负责土地登记事务的机构是隶属于司法部的土地登记局，该机构是政府唯一负责土地权属的审查、确认、登记、发证以及过户换证的机构。全国有三个土地登记系统，英格兰与威尔士是一个系统，称为英国土地登记局，苏格兰与北爱尔兰各为一个系统。英国土地登记局下设分局21个，对分局实行垂直领导，是总局的派出机构，分局具体负责登记事务并不受各级政府的行政干扰。土地登记局的最高领导是政府的司法大臣。局本部和分局有多名律师，局总登记师和各处负责人必须取得律师资格。苏格兰和北爱尔兰的土地登记处分别由当地政府专设土地登记机构，独立负责本地区登记事务。英国的土地登记局性质上是政府部门，但财政却独立于政府预算，其有权根据市场情况调整登记收费标准以维持本局系统的预算平衡。 　　（四）我国澳门地区 　　我国澳门地区的不动产登记机关是由行政法务司下的法务局里的物业登记局，性质上为行政机关，专门负责法务局登记与公证这一职能，具体负责澳门特别行政区所有物业登记工作，通过对不动产的取得、抵押、转让等事实的登记，公开不动产的法律状况，保障不动产交易的安全。须登记的事项有取消物业的按揭登记（即楼宇按揭销号）、物业登记以及物业登记的证明。③ 　　以上国家或地区不动产登记机构的设立可归为两类，德国为由具有司法性质的机构负责，其他三国、地区是由具有行政性质的机构负责。考察世界主要国家的不动产登记机关的规定，发现具有以下三个共同特点：一是不动产都由统一的登记机关进行登记。专设登记机关进行登记，避免多头登记带来的信息分散和冲突，利于明晰物权状态，保护财产秩序和第三人利益，使不动产登记信息规范、集中、连续、便于查阅。二是不动产登记机关都具有独立性。登记机关无论是有司法性质部门还是行政部门，其鲜明特征是它们都不依附于任何行政部门，独立于地主政府，由中央登记机关垂直领导。三是不动产登记机关工作人员的专业性。不动产登记涉及法律、地理等专业知识，对登记人员专业资质要求较高。德国登记官有专门的任命和考核方式，英国要求登记人员中有一定比例的律师组成。④ 　　二、我国不动产登记机构的现状分析 　　与世界多数国家不动产登记机构设置的特征相比，我国现在不动产登记机构的一个显著特征是分散性。多个部门对不同类型的，甚至是同一类型的不动产均有登记管辖权，有认为现有五个不动产登记机关，⑤有统计有七个登记机关，⑥有认为是二十多个机关，⑦总之相当分散。至于为什么会出现对登记机关数量会有如此之大的差异，一方面是由于没有对登记的对象不动产的范围达成一致意见，另一方面是我国负责不动产登记的部门确实不少，而以往我国长期以来不承认土地的财产属性，财产法不予调整，改革开放后，特别是1988年修宪以后，⑧土地、房屋、林地等重新纳入财产法，各自主管机关主导下建立了登记制度。我国现行立法为照顾这一现实，采取了不动产登记分散在多个部门的做法。⑨随着我国统一的市场经济体制不断完善，这一与计划经济相联系的做法越来越显得不适应社会的需要。

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