国有垄断企业的财产占有实质与收入分配改革:收入分配的实质

　　摘要：履行出资人职责的国有资产监管机构只是所有者的代表，明确其法律地位和让其专注国有资产监管，并不能从根本上消除国有垄断企业对其占有的国有资产拥有的支配权。对于建立在这种财产权制度基础上的收入分配，要保持合理增长和做到自我约束，改革的途径是加强政府部门和全社会对企业收入分配的监督。
　　关键词：国有垄断企业；财产占有；收入分配
　　中图分类号：F276.8 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）05-0041-03
　　国有垄断企业经营者和职工收入增长过快，已经成为各方面高度关注的问题。这类企业的收入分配是否合理，其分配与企业财产占有呈什么样的联系，本文拟对此作一初步探讨。
　　一、国有垄断企业的财产权变动及占有主体分析
　　传统国有企业存在的突出问题是产权不清，机制不活，效益不高，分配平均。通过30余年的改革，数量众多的国有中小企业已通过改制、出售、兼并、破产等多种形式，基本退出国有经济行列，而绝大多数国有大型企业则在国有经济的战略性调整和国有资产管理体制改革中，转向了国有控股的公司制企业。改组为公司的国有企业不仅明晰了所有者代表人为各级国有资产监督管理机构，而且建立了法人治理结构和市场化的经营机制，成为“新型国有企业”。①
　　与传统国企比较，新型国企发生的最大变化体现在两个方面：一是企业由非法人企业变成了法人企业，从法律关系上解决了政府对企业债务负无限责任的问题；二是所有者代表由多个政府职能部门担任变成政府指定的特设部门担任，从理论上看解决了“所有者缺位”或“所有者不到位”等问题。前者的改变与经营者和职工的收入基本上没有关系，而所有者代表部门的明晰，对经营者和职工收入有直接影响。至于这种影响有多大，则要看新设立的国有资产监管机构比传统国企的约束增强了，还是有所减弱，抑或是两种情况均存在。要判断哪一种情况可能性大，必须从财产权利的具体行使分析。
　　理论界定义的财产权利，一般可以概括为社会认可的对物的或非物的控制权，这种权利是排他的，具有某种恒定性。财产权包括多种权能，在世界上影响最大的英美普通法就认为，“财产权是一组权利，这些权利描述一个人对其所有的资源可能占有、使用、改变、馈赠、转让和阻止他人侵犯”②。我国《民法通则》对财产权利的解释与英美普通法基本相同，即“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占用、使用、收益和处分的权利”。类似的定义还有，财产权利是“以物质财富为对象，直接与经济利益相联系的民事权利，如所有权、继承权等”③。
　　然而，财产权利的一般定义并不否认财产权利在不同历史时期，不同的经济制度，不同财产权利主体和不同层次之间存在着一定的差异。正是这种差异的存在，导致了不同的产权制度。
　　从财产权利发展的历史看，在社会演进的过程中，财产权利制度采取了许多不同的形式。原始的财产权利和现代财产权利有着很大差别。原始财产权利不是由法律规定的，它通过约定俗成或者武力保护形成，权利的界定并不严格，随意性很大，并且财产的占有、使用、收益和处分等权利，一般集中于一个主体。霍布豪斯的《财产权的历史演化：观念的和事实的》（翟小波译）一文④，提到在实行粗放式农业的简单共同体中，有个人告诉旅行者说，“这是他的土地，那是他邻居的土地”。后来，这个陈述就被适时地印刷出来，最终进入一卷论述财产权发展的著作中，作为个人土地所有权的证据。而现代财产权利是由法律确认和保护的权力，具有相对的稳定性。财产权利可以分离出多项权能，现代产权制度为权能的分离创造了条件。
　　从财产权利的行使主体看，存在着私有财产权利主体和公有财产权利主体。私有财产权利主体自私有制产生后就出现了，它是一种最普遍的形式。公有财产权利主体是一种共有主体，在早期社会中是以部落的形式存在，在近代社会中则以集体和国家的形式存在。
　　从财产权利行使主体的层次看，现代社会的产权关系复杂化使财产不仅分属于不同的所有者，而且属于同一所有者的财产因实际占有、使用、支配的主体不同，使得不同主体也具有相应的财产权利。因此，财产权利的主体一般是统一的，但也可以分离。由于财产权利可以分为“终级所有权”和“法人财产权”，或所有权和经营权，或“法律上的所有权”和“经济上的所有权”等层次。相应地，行使财产权利的主体也有投资的自然人和企业法人，所有者和经营者，所有者主体、占有者主体和使用者主体等层次的区别。在国有企业改革中，讨论得最多的法人财产权，就是从所有权中分离出一部分权能所形成的财产权利，是一种与所有权有关的财产权。换句话说，也就是在财产权利束中，法人实际拥有除“终极所有权”或“法律上的所有权”以外的其他财产权利。
　　为此，刘诗白认为，我国传统经济体制下表现在企业层面上的根本问题是：政府把资产所有权、经营权、收益权、处置权集于一身，即实行“大一统”的国有制，作为生产活动的直接组织者的企业则没有应有的对资产的支配权和收益占有权，由此成为政府管理机构的附属物和按指令办事的车间⑤。在此后的国有企业产权制度改革中，我们根据产权理论对财产权利进行了拆分，并设计各种改革方案将其所有权赋予不同主体来行使。然而，无论是早期赋予多个政府职能部门行使，还是后来赋予政府特设部门国资委行使，只是具体代表者的改变，法人财产的占有、使用和收益的分配，都在由经营者集体决定，经营者实质上占有了国有资产，拥有较大的资产支配权，使他们能够在决定劳动收益与资本收益这一初次分配中，有条件向劳动倾斜。因此，如果所有者代表的监管放松，不仅企业经营者和职工收入会控制不住，甚至资本收益也很难兑现。目前被广泛诟病的国有企业不分红和少分红的问题，就是一个最突出的例证。
　　二、国有垄断企业的财产占有方式对收入分配的约束力
　　国有垄断企业所有者代表主体落实后，所有者权益能否得到更好的保护，经营者和职工收入能否受到约束，关键要看现有的企业财产占有主体与传统国有企业的占有主体有无根本区别。
　　实际上，从无明确的所有者代表人到有明确的所有者代表人，只是解决了国有资产监管责任这一公权力如何具体落实的问题，主体作为受所有者委托监管财产的性质并没有改变。相对于所有者而言，所有者代表与国有资产的具体占有和使用者之间的关系，实质上是委托人与受托人的关系，无非是再增加一层委托代理关系而已。专门的国有资产监管机构与过去的多个政府职能部门监管主体相比，在许多方面都相同，如两类所有者代表都是政府设立的机构，运行的费用都由财政统一拨付，机构中的雇员都是公务员或者准“公务员”，国有资产经营的好坏，与他们并没有建立起直接损益关系。无论是这些机构还是所有雇员，都只能承担管理责任，不可能承担资本损益责任。其差别只是，一方面国有资产监督管理委员会是一个特殊的机构，有明确的可以代表国家行使所有者权力、履行出资者职责和国有资产监管责任的专门法规如《企业国有资产法》等。国资监管机构法律地位的明确，解决了国有资产依赖行政和政策进行管理所导致的制度性缺陷多、决策的随意性大、政府的宏观调控职能与资产监管职能冲突等问题。另一方面，新设立的国有资产监管机构职能相对单一，可以专注国有资产管理，安安心心做股东，既解决了过去有关政府部门在履行国有资产监管职能时同时要兼顾履行其他行政职能而造成的几种职能发生冲突的问题，也解决了政府职能部门履行职能太多，没有更多精力投入资产监管的问题。