[欠发达地区农业现代化的资金困境及应对] 农业现代化与乡村振兴

　　摘要：近年来欠发达地区农业现代化发展迅猛，对资金需求量增长较快，但存在资金缺口大及基层政府引导服务农业现代化财力不足等问题，其主要原因有金融机构商业化适应性不强、分税制财政体制下县乡政府财政状况不佳等方面，因此，应加大国有商业银行支农力度，在欠发达地区探索推进财税体制分权化改革，增强基层地方政府财力，以保障其农业现代化的顺利推进。
　　关键词：农业现代化；资金困境；基层政府职能；金融财政体制；财政分权化改革
　　中图分类号：F323.9 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）05-0061-03
　　一、欠发达地区农业现代化进程中的资金困境
　　近年来在农业市场自身发育、国家政策扶持、政府引导等因素综合作用下，中西部欠发达地区农业现代化进展迅猛。这对协调城乡和区域发展，实现共同富裕和国家整体现代化具有重要的战略意义。但制约欠发达地区农业现代化进一步发展的不利因素仍然很多，主要表现在以下两个方面。
　　1. 农业企业和家庭经济缺乏资金自我积累能力，农业现代化资金缺口大。西方各国的农业现代化是靠农业企业自身的资本原始积累逐步完成的，我国东南部发达地区的很多农业企业主要是依靠农村集体经济和乡镇企业的发展为农业现代化提供资金积累。不同于前两者，欠发达地区农业现代化自我资金积累却严重不足。河北省沽源县有一定代表性。2006年以来农业产业化发展对金融信贷需求持续增长，一般种养户资金需求量年均递增10%，规模种养户年均递增30%。农户生产信贷资金需求年均增量6 000万元，个体私营企业每年增加信贷需求8 000万元，县城道路改造、城镇居民小区建设等每年的贷款需求量达1.5亿元，2008年县区金融机构年均可调度资金9 000多万元，不足资金需求量的30%。2000—2008年信贷资金需求量增加了3.5倍，金融机构年均满足率仅为55.6%。①
　　2. 欠发达地区基层政府财力严重不足。国家取消农业税后，进一步缩小了县乡财政税源；2009年《中华人民共和国增值税暂行条例》实施成为县财政税收的减收因素。2009年沽源县增值税收入减收390万元②。 微薄的中央财政转移支持难以满足县乡政府庞大的支出网络，中西部省市县乡财政困难，赤字加剧，有的地区负债甚至相当于当年可用财力的数倍，且近年来有增无减，居高不下。而农业现代化进程中的很多新问题靠农民和企业的确难以解决，不足的财力影响基层政府引导和服务农业现代化职能的发挥。
　　二、欠发达地区农业现代化资金困境成因
　　1. 国有银行和农村信用联社贷款积极性相对不足。相对农业现代化快速发展的巨大需求，国有四大商业银行支农资金不足。一是金融体制的原因。由于长期沿袭的高度集中的金融管理体制，储蓄存款向上集中，“全国一盘棋”，使欠发达地区存入银行的资金在整个金融系统内统筹、集中统一使用。以邮政储蓄为例，2000年以来沽源县辖区10%的新增储蓄存款上存上级邮政部门。2008年县储蓄存款8 210万元，而邮政储蓄在辖区开办信贷业务以来信贷投放量还不足 2 000万元③。正如河南省汝南县县委副书记吕方所说：“我们县每年的存款有8亿元，但我们本地能留下的还不到1亿元。”④二是与四大国有银行商业化改革有关。规避商业风险、保障资金安全和收益率是金融机构经营的首要目标。而欠发达地区农业经济总体发展程度低、周期长、见效慢、风险高、收益不稳定，这些特点使农业贷款服务范围广、管理成本高、收益率低，放贷风险相对较高。2007年沽源县农行和农村信用社不良贷款率中农业的不良贷款率分别占57.6%和12.3%，⑤清理难度极大。而上存资金利率高、不承担风险且能取得收益，客观上推动了金融机构不投放或少投放的行为。三是贷款标准高，手续繁杂，加剧了支农贷款的难度。金融贷款政策在额度、规模、信用等级、抵押物等方面标准高要求严格，难以适应欠发达地区农业现代化刚刚起步的实际。2006年以来金融部门对沽源县域内30个有关农业开发、农业产业化和农业基础设施的计划支持项目进行过考察，但只有两个企业办理了1.2亿元和200万元的贷款投放。⑥ 很多有发展潜力的企业因资金不足又得不到贷款资助而错失发展良机。四是信贷人员“惧贷”心理严重，农业贷款运行保守。各商业银行实行严格的责任追究制度，基层信贷人员“惧贷”心理严重，为规避风险宁可不贷，因为一笔不良贷款可以“抹杀”以往的所有业绩。县乡基层农村信用联社是农村金融主力军，而涉农资金严重不足影响其职能和作用的发挥。以沽源县为例，县存贷款比例已经超过了80%，当年增量存贷款比超过100%，⑦ 而2006年以来，年均有5 000万元资金转移到省市信用联社储存或集中使用。⑧ 邮政储蓄和其他金融机构依托网点吸收农村资金，对农村信用社资金支农形成有力竞争。欠发达地区在本区域经济社会发展产生的社会财富和资金量相对东南部发达地区本来较少，基层农村信用联社可使用资金更加不足，维持支农局面力不从心。五是县域内的社会资金难以流向支农领域。欠发达地区分散的社会资金除存入银行外，一时难以找到好的投资项目，很大一部分形成民间借贷资本，使高利贷类的民间借贷行为日趋活跃，2000—2008年沽源县域内民间资本借贷资金量增长了3.5倍。⑨ 这种民间借贷很少投向农业，难以支持本地区农业现代化发展。
　　2. 分税制在某种程度上弱化了基层政府支持农业现代化的财力。我国目前分税制的特点是财权中心上移，事权中心下移。我国县乡级政府基本是以30%的财权应对70%的事权。县级政府事多、财少、权轻、责重，“有事做却没钱干”；乡级政府直接做的事最多，事无巨细，财权却最少。⑩ 关于分税制的这种影响，东南发达地区县乡政府可以通过发展地方经济的收益来加以均衡和弥补，而在欠发达地区，这种不利影响却因自然条件差、经济基础薄弱、经济发展收益率低而被放大，“马太效应”更加严重，导致基层政府履行职能受制于财力的严重匮乏，县乡财政困难，赤字严重。基层政府引导服务农业现代化职能和作用弱化。虽然中央在分配转移支付时对西部地区扶持的力度较大，但由于目前我国财政转移支付存在结构性问题，仍然存在直接补助给地方政府的一般性转移支付不足、力度较大且数量逐年增加的专项财政转移支付资金使用效率不高的问题。主要原因是：（1）专项支农性财政转移支付多头管理，掌握和分配这些专项拨款的上级主管部门众多，如同是支农类，就有归水利部门管理的小流域治理工程，归国土部门管理的土地治理项目，由农业开发部门管理的农业开发项目，很多内容是相近甚至是相同的。{11} 在中央财政支出中掌握和分配这些拨款的单位众多，资金来源渠道多。但囿于专款分属不同管理部门管辖，县乡基层政府无法统筹安排，难以形成合力，容易造成资金使用分散、浪费和低效益等问题。（2）许多支农财政转移支付项目分配方法不科学，与地方农业经济发展实际不完全相符，难以产生明显的效益，但按管理要求，基层地方政府及其相关部门主动权小，项目调整很难，甚至有的不能调整，致使项目资金难以发挥应有的作用。